Dans le chapitre 3 du livre sur le RCO, Mome et Asif traitent des limites de leur établissement lorsqu’il s’agit de mener des recherches de qualité et de plaider en faveur d’une modification des politiques, et présentent un aperçu de la démarche à laquelle ils ont eu recours pour aborder ces préoccupations. Dans ce billet, ils s’intéressent au contexte national qui influe régulièrement sur leurs travaux et au succès de ces efforts, et présentent un survol intéressant des nombreux obstacles auxquels sont confrontés des think tanks comme le SDPI au Pakistan.

[Note de la rédaction : Ce billet est le quatrième d’une série sur les think tanks et le renforcement des capacités organisationnelles, publiée sous la direction de Katy Stockton et Shannon Suttton. Le livre qui inspire cette série, intitulé « Action Research and Organisational Capacity Building: Journeys of change in southern think tanks », est disponible ici. Ce billet a été rédigé par Asif Saeed Memon et Mome Saleem. Asif Saeed Memon était auparavant chercheur associé au Sustainable Development Policy Institute (SDPI). Ses travaux portent entre autres sur la recherche et le plaidoyer relatifs aux politiques en matière d’éducation, de gouvernance et de reddition de comptes, et d’économie. Mome Saleem était auparavant coordonnatrice principale de la recherche au SDPI. Diplômée en anthropologie, elle s’est intéressée à divers enjeux sociaux et de développement, notamment le genre, la paix et le conflit, et les changements climatiques.]

Au cours de la dernière décennie, le Pakistan a été témoin d’une croissance considérable du nombre de think tanks en activité dans le pays. Le 2014 Global Go To Think Tank Index Report recense 19 établissements de ce type. Il s’agit là d’une augmentation considérable par rapport aux deux ou trois établissements recensés au début des années 1990. Malgré l’augmentation constatée au cours des deux dernières décennies, il est difficile de mesurer les répercussions favorables de ces établissements sur l’élaboration de politiques fondées sur des données probantes dans les capitales fédérale et provinciales.

Bien que le Sustainable Development Policy Institute (SDPI) ait vu le jour en 1992 conformément à une recommandation d’un groupe de travail parlementaire sur les changements climatiques, la relation entre l’institut et les responsables des politiques a, ironiquement, été mitigée. Et bien que l’apport des think tanks soit accepté dans certains domaines et dans une certaine mesure, ils ne font pas partie intégrante de la sphère de l’élaboration des politiques. Pourquoi ?

À notre avis, trois principales raisons expliquent ce cloisonnement entre les instituts de recherche et les responsables des politiques au Pakistan. Deux de ces raisons sont externes, tandis que la troisième découle d’un problème de capacité interne au sein des think tanks.

La dimension politique de l’élaboration des politiques

Au Pakistan, les années 1990 ont été marquées par une tourmente politique incessante : il y a eu quatre élections dans le pays de 1988 à 1997. Il s’en est suivi un coup d’État militaire en 1999. Ce n’est qu’après les élections de 2013 que le pouvoir est passé avec succès d’une administration civile élue démocratiquement à une autre. Pour replacer les choses dans leur contexte, le pays a connu neuf élections générales depuis 1970. Seules deux des administrations élues ont terminé leur mandat. En outre, l’électorat pakistanais n’a renouvelé qu’une seule fois le mandat du parti au pouvoir.

On a ainsi engendré une classe politique qui ne se préoccupe de l’élaboration de politiques à long terme que si cela favorise sa réélection. Bien qu’une telle situation prévale dans de nombreux régimes politiques, la maladie est particulièrement aiguë chez les politiciens pakistanais.

Pire encore, les suites des attaques terroristes aux États-Unis en 2001 ont créé une dichotomie marquée au Pakistan. L’augmentation de l’aide au développement après que le Pakistan eut accepté d’appuyer l’intervention de la coalition militaire en Afghanistan a engendré une augmentation considérable des ressources financières octroyées aux think tanks (ce qui explique peut-être l’augmentation de leur nombre). Parallèlement, on en est venu à considérer que les organisations non gouvernementales (ONG) — un terme générique que la croyance populaire applique à la plupart des think tanks — subissent l’influence des organismes d’aide; on estime souvent qu’ils font la promotion des intérêts occidentaux.
 

Par conséquent, les politiciens continuent de nourrir des soupçons à l’égard du travail des think tanks. Il arrive souvent que lorsqu’on communique une recommandation stratégique à un politicien, celui-ci ne demande pas tout d’abord « A-t-on réalisé des projets pilotes quelque part ? » ou « Quels sont les coûts ? », mais plutôt « Qui a financé cette recherche ? »

La bureaucratie

Ce ne sont pas les politiciens qui élaborent les politiques. Au Pakistan, ce sont les bureaucrates qui se chargent du contenu des politiques. Cela ne signifie pas que les politiciens ne prennent pas en charge les politiques; mais souvent, ils décident de ce qui doit être fait, et non de la façon de procéder. On laisse souvent le soin aux fonctionnaires de déterminer comment procéder. Or, malgré cela, la plupart des interventions en faveur des politiques ciblent les politiciens et les leaders d’opinion. C’est là un des défis permanents à relever dans le cadre des activités de plaidoyer en faveur de politiques fondées sur des données probantes au Pakistan.

Au cours des cinq dernières années, la cession de pouvoirs par la fédération aux capitales provinciales, amorcée par la Dix-huitième modification à la constitution (2010), a accentué ce défi structurel. Maintenant, les think tanks doivent forger des liens avec cinq combinaisons de bureaucrates et de politiciens tout aussi importantes les unes que les autres, chacune obéissant à sa propre dynamique et confrontée à ses propres défis. Il importe de reconnaître, cependant, que la cession de pouvoirs offre l’occasion au SDPI et à d’autres think tanks d’adapter davantage leurs recommandations à la situation locale s’il y a lieu. En fait, on peut dire que les think tanks et les organismes bailleurs de fonds ont tardé à réagir à ce changement dans la structure de gouvernance.

La capacité

Un des défis persistants que doivent relever les think tanks (et d’autres établissements de recherche) au Pakistan a trait à la qualité de la recherche et aux recommandations en matière de politiques fondées sur la recherche — qui sont directement tributaires de la qualité des chercheurs issus de l’académie dans le pays. Cela signifie qu’une bonne partie du renforcement des capacités se fait en cours d’emploi.

Deuxièmement, il n’y a presque pas d’argent et très peu de capacités pour évaluer les interventions sur le plan des politiques. Malgré des changements généralisés sur le plan des politiques (p. ex. la nationalisation au cours des années 1970, et la privatisation et la libéralisation au cours des années 1990), rares sont les politiques qui ont fait l’objet d’une évaluation pour déterminer si elles avaient ou non produit des résultats. Même les projets pluriannuels financés par des bailleurs de fonds à hauteur de plusieurs millions de dollars ne prévoient que rarement des fonds pour l’évaluation. Dans l’ensemble, il y a lieu de signaler que l’État n’offre à peu près pas d’argent aux think tanks et aux établissements de recherche.

Enfin, les think tanks n’ont pas réussi à mettre en place des modèles de plaidoyer qui vont au-delà du lancement de rapports et d’exposés stratégiques ainsi que du réseautage avec des politiciens et des leaders d’opinion. On a tenté diverses expériences (p. ex. Le canal de télévision en ligne du SDPI), mais il est encore trop tôt pour déterminer avec précision leurs répercussions.

Et maintenant, où allons-nous ?

Au cours des dernières années, il semblerait que les think tanks aient commencé à exercer une certaine influence sur la prise de décisions en matière de politiques au Pakistan. Par exemple, le SDPI, de concert avec une poignée d’autres think tanks, a été invité à fournir une rétroaction au sein de divers comités et groupes d’experts gouvernementaux. Et il arrive qu’on adopte une loi, ou qu’on prenne une décision, qui témoigne d’une certaine influence exercée par un des think tanks du pays.

Le SDPI s’est récemment penché sur divers modes d’influence, entre autres une participation directe aux tribunes d’élaboration des politiques dirigées par le gouvernement. Par exemple, la nouvelle Islamabad Environmental Commission, formée récemment par la Haute Cour d’Islamabad, a nommé à sa présidence le directeur général du SDPI. Dans le même ordre d’idées, le SDPI a collaboré avec le ministère du Commerce dans le cas de certains dossiers commerciaux, en lui communiquant des connaissances et des analyses. Le SDPI a aussi investi considérablement dans la création et le soutien de caucus parlementaires pour les femmes et les minorités; à la suite de la création de ces caucus, l’institut a versé à leurs membres des fonds de recherche, en fonction de leurs besoins, relativement à divers enjeux législatifs et stratégiques.

Enfin, grâce à des travaux sur des données tirées de sondages sur les perceptions politiques (Political Barometer) et de données sur l’éducation (Alif Ailaan District Rankings), l’institut exerce une influence sur les responsables des politiques par l’entremise des données diffusées publiquement et de leurs répercussions sur la reddition de comptes.

Malgré de telles actions récentes, l’impact des think tanks qui exercent actuellement leurs activités au Pakistan n’est pas aussi prononcé qu’il devrait l’être. Le principe fondateur de leur travail veut que l’élaboration des politiques soit éclairée par des recommandations stratégiques fondées sur des données probantes. De plus, ces recommandations devraient être formulées par des organismes indépendants sur le plan politique.

Pour l’instant, les politiciens et les bureaucrates ne prennent pas suffisamment appui sur les think tanks et les instituts de recherche. La prochaine étape du développement des think tanks au Pakistan devra porter sur les moyens à prendre pour combler ce fossé.

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